Veröffentlichungen von Mitarbeitern der OFD Hannover

 

Erste Vollzugserfahrungen der Bundesbauverwaltung
 mit dem BBodSchG und der BBodSchV
Editorial im "altlasten spektrum" 4/2000 (S. 201-202)

Dipl.-Ing. Wolfgang Schröder

Die Erfahrungen der Finanzbauverwaltungen mit dem Vollzug eines bundeseinheitlichen Bodenschutzgedankens reichen weiter zurück als die Verabschiedung des BBodSchG. Die Landesbauabteilung der Oberfinanzdirektion (OFD) Hannover wurde 1992 vom damaligen Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (BMBau, heute Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, BMVBW) und dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) als Leitstelle des Bundes zur Sicherstellung der bundeseinheitlichen Erkundung und Sanierung von Altlasten auf Bundesliegenschaften eingesetzt. Arbeitsgrundlage waren vor allem die "Baufachlichen Richtlinien für die Planung und Ausführung der Sicherung und Sanierung belasteter Böden" (BfR) vom 23.11.1992. Diese Richtlinien stellen somit ein zeitliches wie auch inhaltliches Bindeglied dar zwischen der Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung von 1985 und dem BBodSchG von 1998 sowie der BBodSchV von 1999.

Wesentliche Elemente zur Qualitätssicherung, wie sie im Anhang 1, Ziffer 4 der BBodSchV gefordert werden, wurden mit der Verwaltungsvereinbarung zwischen der OFD Hannover und der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) „über Anerkennung und Überwachung von Prüflaboratorien im Rahmen von Erkundung und Bewertung kontaminierter Flächen“ (Sept. 1995) und den „Arbeitshilfen Altlasten“ (April 1996) eingeführt, auf deren Erfahrungen der Vollzug der Bestimmungen des §18 BBodSchG (Sachverständige und Untersuchungsstellen) aufbauen kann.

Die neuen bundesweit verbindlichen Definitionen (§2 BBodSchG und §2 BBodSchV) stellen jedenfalls eine wesentliche Erleichterung für die Arbeit einer Leitstelle des Bundes dar. Dabei ist für den praktischen Vollzug die rechtlich gebotene Trennung zwischen Boden und Grundwasser nicht sehr glücklich. Es bleibt zu hoffen, dass die Anstrengungen der LABO und LAGA für eine Regelung zur Abgrenzung zwischen Bundes-Bodenschutzgesetz und Wasserrecht bald Früchte tragen.

Altlasten im Sinne des BBodSchG, also Flächen, von denen aktuell eine Gefahr ausgeht und die daher unmittelbar saniert werden müssen, sind nur ein untergeordneter Teil der auf Bundesliegenschaften vorhandenen Boden- und Grundwasserkontaminationen. Für solche lässt sich insbesondere für den Wirkungspfad Boden – Grundwasser in der Regel rasch Einvernehmen mit den zuständigen Fach- und Vollzugbehörden darüber erzielen, ob eine Gefahr für öffentliche Sicherheit und Ordnung zu besorgen ist bzw. ob das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt ist. Entsprechend werden die notwendigen Gefahrenabwehrmaßnahmen (Sanierung) durchgeführt.

In vielen Fällen kann durch eine Nutzungsänderung eine Neubewertung der Gefahrensituation erforderlich werden. Besonders der nutzungsabhängig zu bewertende Wirkungspfad Boden – Mensch kann vor allem dann, wenn im Zuge einer Konversion ehemals militärisch genutzter Flächen die zukünftige Nutzung noch nicht genau feststeht, problematischer werden. Solange es sich dabei jedoch um nutzungsbedingte Verunreinigungen handelt, deren räumlich begrenzte Ausdehnung i. d. R. mit überschaubarem Aufwand zu erkunden ist, ist auch dies in den Griff zu bekommen. Entscheidend dabei ist die umfassende Dokumentation des Zustandes einer Liegenschaft, die gewissermaßen den Preis für eine effiziente Problemlösung darstellt.

Ein echtes Problem hingegen sind die in urbanen und gewerblich genutzten Gebieten häufigen heterogenen Auffüllungen unbestimmter Herkunft, die zur Profilierung oder Baugrundverbesserung aufgebracht wurden. Oft handelt es sich trotz vorhandener Schadstoffe dabei nicht um Altlasten, da die Wirkungspfade unterbrochen sind. Wird dieses Bodenmaterial aber im Zuge von Baumaßnahmen ausgehoben, kann es Abfall oder gar besonders überwachungsbedürftigen Abfall darstellen.

Und schizophren wird die Situation, wenn der bei Baumaßnahmen ausgehobene verunreinigte Boden beim Vorliegen einer Altlast durch einen rechtsverbindlichen Sanierungsplan gem. §13 (5) BBodSchG auf dem Grundstück wieder eingebaut werden darf, der Boden auf dem Nachbargrundstück, der etwas geringer belastet ist und daher keine Altlast darstellt, aber nach Abfallrecht entsorgt werden muss. Erweber einer Liegenschaft sind meist nicht bereit, dieses "Abfallrisiko" zu übernehmen, insbesondere dann, wenn sie große Liegenschaften entwickeln und in Teilen weiter veräußern wollen. Wie aber soll man dieses Risiko beispielsweise durch einen Nachlass im Kaufpreis ausgleichen, wenn die künftige Nutzung im Detail unklar ist und niemand weiß, wo und in welchem Umfang zukünftig Boden als Abfall anfallen wird?

Also wird in der Praxis die "weiße Weste" gefordert, Auskofferung bis zu Hintergrundwerten. Damit wird aber das Bodenschutzrecht durch das Abfallrecht ausgehebelt und Boden, der die Prüfwerte der BBodSchV unterschreitet, wird als Abfall auf eine Deponie gefahren. Das ist weder im Sinne des Bodenschutzes noch im Sinne der Abfallvermeidung!

In diesem Zusammenhang ist aus der Sicht eines Grundstücksbesitzers im bisherigen Vollzug des Bodenschutzrechts generell der Umgang mit Prüf-, Maßnahmen- und Vorsorgewerten problematisch. Diese Werte sind vom Gesetzgeber ganz klar als Orientierungshilfen definiert, die eine Vereinfachung der Gefahrenbewertung dahingehend bringen, dass beim Unterschreiten bestimmter Werte eine Gefahr ohne weitere Untersuchungen ausgeschlossen werden kann. Viele haben aber mit den herbeigesehnten gesetzlich festgelegten Werten Entscheidungshilfen in Form von Eingreifwerten erwartet und unterliegen z. T. der Versuchung, sie wider den Sinn des Gesetzes als solche anzuwenden. Andere Vollzugsbehörden halten sich aus Unsicherheit oder Unkenntnis immer noch an veraltete Listen oder führen im vermeintlichen Streben nach "umfassender Vorsorge" gar neue Listen ein, ohne auf die gesamtgesellschaftlichen Folgen und die gesetzlichen Vorgaben zu achten. Gutachter disqualifizieren sich, wenn sie einen Handlungsbedarf allein dadurch begründen, dass Werte der BBodSchV (oder gar einer anderen Liste) überschritten wurden. Statt peinlich auf Werte zu schielen sind pragmatische Lösungen mit Weitblick gefragt, bei denen das Ziel des Wohls der Allgemeinheit und der Umwelt im Vordergrund steht.

Sanierungsmaßnahmen, ob Dekontaminations- oder Sicherungsmaßnahmen, sind mit entsprechender Sorgfalt zu planen. Selbst bei der Abwehr unmittelbarer Gefahren hat sich in der Praxis planloses Vorgehen nur selten ausgezahlt. Auch aus diesem Grund ist für jede größere Sanierungsmaßnahme im Zuständigkeitsbereich der staatlichen Bauverwaltung eine Sanierungsplanung durchzuführen. Aufgabe dieser Planung ist es, unter Beachtung der Standortbedingungen, der Randbedingungen sowie wirtschaftlicher, ökologischer und sozialer Aspekte Sanierungsverfahren oder -verfahrenskombinationen auszuwählen, die geeignet sind, die Sanierungsziele zu erreichen. Sie wird in Leistungsphasen in Anlehnung an §55 HOAI aufgegliedert.

In §13 BBodSchG und vor allem im Anhang 3 der BBodSchV wird der "Sanierungsplan" inhaltlich ausführlich beschrieben. Diese Bestimmungen entsprechen dem Vorgehen der Finanzbauverwaltungen. Es geht aus dem Gesetz allerdings nicht eindeutig hervor, welcher Umfang und welche fachliche Tiefe der Sanierungsplan umfassen soll.

Dies hat dazu geführt, dass in der Fachdiskussion zum Thema "Sanierungsplan" oft der Eindruck erweckt wird, dass eine Planung der Baumaßnahme Sanierung in Anlehnung an das Leistungsbild der HOAI den im BBodSchG geforderten Sanierungsplan nicht berücksichtige. Aus Sicht der zuständigen Bodenschutzbehörden verständlich, wenn sie mit einer HOAI-Planung wenig vertraut und nur mangelhafte Planungen gewöhnt sind. Aus Sicht der Planer verständlich, denn zwei Planungen sind mehr als eine. Aus Sicht der Juristen verständlich, denn wo Zwei sich streiten, freut sich der Dritte. Aus Sicht des Bundes als Grundstückseigentümer, der das Alles bezahlen soll, aber überhaupt nicht einzusehen.

Die Planung von Sanierungsmaßnahmen kann problemlos nach dem Jahrzehnte lang und zigtausendfach bewährten, in der HOAI gesetzlich geregelten Leistungsbild erfolgen. Die Leistungsphase 4 „Genehmigungsplanung“ deckt im Zusammenhang mit den vorangegangenen Planungssschritten in vollem Umfang die Anforderungen des Anhang 3 der BBodSchV ab. Die stufenweise aufeinander aufbauenden Planungsschritte erlauben einen breit angelegten Planungsbeginn und die Durchplanung einer weitestgehend optimalen Lösung ohne das Risiko einer Kostenexplosion durch zu aufwändige Planungen. In den Anlagen der „Arbeitshilfen Altlasten“ werden Hinweise zur Ermittlung von „Anrechenbaren Kosten“ und Honorarzonen gegeben und in tabellarischer Form die Grundleistungen gem. §55 HOAI hinsichtlich der Sanierungsplanung erläutert und altlastenspezifische „Besondere Leistungen“ definiert und zugeordnet.

Die OFD Hannover, eingesetzt als "Altlasten-Leit-OFD", wurde letztens umbenannt in "Leitstelle des Bundes für Boden- und Grundwasserschutz", denn der größte Teil ihrer Aufgaben hat nichts oder nur wenig mit den gesetzlich definierten Altlasten zu tun. Deren Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung inklusive der begleitenden Qualitätssicherung bewegt sich zudem in bewährten Bahnen, die durch die Bestimmungen des neuen Bodenschutzrechts im wesentlichen weiter untermauert werden.

Probleme mit dem Vollzug des Bodenschutzrechts ergeben sich vornehmlich dann, wenn die Grenzbereiche Bodenschutzrecht - Wasserrecht einerseits und Bodenschutzrecht - Abfallrecht andererseits beschritten werden, was aber fast immer der Fall ist. Hier ist aus Sicht der Verwaltung dringend die Politik gefragt, durch pragmatische Festlegungen Sicherheiten für Investitionen zu erzeugen und zugleich Wege für innovative Problemlösungsstrategien zu ebnen. Ihre praktischen Erfahrungen will die Bauverwaltung dabei gern einbringen, so wie etwa durch die Mitarbeit der OFD Hannover im "Fachbeirat Verfahren und Methoden für Bodenuntersuchungen", der im Frühjahr auf der Grundlage des Anhang 1 der BBodSchV im Auftrag des BMU beim UBA eingerichtet wurde.