Veröffentlichungen aus der OFD Hannover

 

Qualitätssicherung -

Sicht der Behörde als Grundstückseigentümer

 
Beitrag in: 
Barczewski et al. [Hrsg] (2003): Vor-Ort-Analytik für die Erkundung von kontaminierten Standorten.- DBU-Reihe Initiativen zum Umweltschutz, Band 54, ESV, Berlin

Dipl.-Geol. Dieter Horchler

Auftrag der staatlichen Bauverwaltung

Behörden sind nicht nur diejenigen, die Maßstäbe setzen und die Gesetze vollziehen, sondern auch Betroffene und Verpflichtete. Bund, Länder und Gebietskörperschaften sind Eigentümer einer großen Anzahl von Liegenschaften, die nicht immer frei von schädlichen Bodenveränderungen sind. Daraus resultiert eine ganz andere Blickrichtung auf Qualität und Qualitätssicherung.

Die staatliche Bauverwaltung, von der die Landesbauabteilung der Oberfinanzdirektion (OFD) Hannover ein Teil ist, nimmt Bauherrenaufgaben im Auftrag der öffentlichen Grundeigentümer aus Bund und Ländern wahr. Dazu gehören auch die Erkundung, Untersuchung und Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen. Im Abschnitt A2 der RBBau, der „Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen“ (Stand Febr. 1995) wird der Qualitätsaspekt des Auftrags betont:

„Die Bauverwaltung ist als fachkundiges Organ der öffentlichen Hand Garant für die ordnungsgemäße Erfüllung der im öffentlichen Interesse durchzuführenden staatlichen Bauaufgaben."

Dies gilt nicht nur für die staatliche Bauverwaltung. Auch z. B. in Art. 12 BayBodSchG (Pflichten der Behörden und sonstiger öffentlicher Stellen) heißt es:

„(1) Staat, Gemeinden, Landkreise, Bezirke und sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts haben vorbildhaft dazu beizutragen, dass die Zielsetzungen und Grundsätze des § 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes erreicht werden.“

Mit der Durchführung der Erkundung, Untersuchung und Sanierung beauftragt die staatliche Bauverwaltung Freiberufler und gewerbliche Auftragnehmer. Im Abschnitt K12 der RBBau (Stand 1995) ist zur Beteiligung freiberuflich Tätiger u. a. ausgeführt:

„Die Aufträge sind an freiberuflich Tätige zu vergeben, deren Fachkunde, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit feststeht, die über ausreichende Erfahrung verfügen und die Gewähr für eine wirtschaftliche Planung und Bauausführung bieten.“

Diese Formulierung wurde mit Erlass des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) vom 29.10.2001 geändert und lautet nun:

„Aufträge sind im leistungsbezogenen Wettbewerb an den Bewerber zu vergeben, der im Hinblick auf die gestellte Aufgabe am ehesten die Gewähr für eine sachgerechte und qualitätsvolle Leistungserfüllung bietet.“

Im Zusammenhang betrachtet und ohne direkten Vergleich mit der bisherigen Version liegt die Bedeutung der neuen Formulierung in der damit verbundenen Deregulierung und Förderung des Wettbewerbs. Stellt man allerdings nur diese beiden Sätze gegenüber, so wird durch die Wortwahl „am ehesten“ eine gewissen Resignation und realistische Anerkennung der derzeitigen Praxis deutlich. Eine uneingeschränkte Gewähr bietet heute kaum jemand, auch wenn Zertifizierungen, Akkreditierungen, Notifizierungen und andere Urkunden das Gegenteil belegen sollen. Die Erfahrung lehrt: Ohne fachlich fundierte und umfassende Kontrolle werden oft nicht alle vereinbarten Leistungen geliefert, sondern nur abgerechnet.

In der Fassung der RBBau von 1995 hieß es noch umfassend:

„Das Bauamt hat dafür zu sorgen, daß die freiberuflich Tätigen ihre vertraglichen Pflichten ordnungsgemäß und vollständig erfüllen. Es hat zu überwachen, daß die Leistungen den anerkannten Regeln der Technik entsprechen und daß - vor allem hinsichtlich der Gestaltung, der Konstruktion, der Materialwahl und der späteren Betriebs- und Unterhaltungskosten - die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden. Die Überwachung ist stichprobenweise nach pflichtgemäßem Ermessen so durchzuführen, daß das Bauamt von der ordnungsgemäßen und vollständigen Erfüllung der Vertragsleistung überzeugt sein kann.“

Die neue Version kommt mit dem Satz

„Die Bauverwaltung hat bei der Vergabe freiberuflicher Leistungen die Fachaufsicht in geeigneter Form wahrzunehmen.“

aus und sagt damit nicht weniger sondern eher mehr. Sie verlagert die Verantwortung über die geeignete Form der Fachaufsicht dorthin, wo diese Aufgaben wahrzunehmen sind. Die kürzere Fassung der Richtlinie an dieser Stelle ist keinesfalls als Verzicht auf Maßnahmen zur Qualitätssicherung zu verstehen. Zwar ist „Augen zu und durch“ auch eine Form der Fachaufsicht, wohl aber keine geeignete. Gerade in Zeiten leerer öffentlicher Kassen und reduzierter personeller Ressourcen kommt der geeigneten Fachaufsicht eine besondere Bedeutung zu.

Welche Qualität meinen wir?

Nach DIN EN ISO 8402 (Qualitätsmanagement, Begriffe, Aug. 1995) ist Qualität die „Gesamtheit von Merkmalen (und Merkmalswerten) einer Einheit bezüglich ihrer Eignung, festgelegte und vorausgesetzte Forderungen zu erfüllen“. Dabei ist unter „Einheit“ eine Tätigkeit, ein Prozess, ein Produkt, eine Organisation, ein System, eine Person oder eine Kombination daraus zu verstehen. In einer Anmerkung heißt es weiter: „Die Benennung ‚Qualität’ sollte weder als einzelnes Wort gebraucht werden, um einen Vortrefflichkeitsgrad im vergleichenden Sinn auszudrücken, noch sollte sie in einem quantitativen Sinne für technische Bewertungen verwendet werden.“ Es gibt danach keine absolute, sondern nur eine relative bzw. subjektive Qualität.

Qualität ist das, was der Kunde von einem Produkt oder einer Dienstleistung erwartet („vorausgesetzte Forderung“). Diese Erwartungshaltung ist beeinflussbar (eines der Hauptanliegen der Werbung), umso mehr, je weniger der Kunde die Qualität aus seinem eigenen Erfahrungsschatz bzw. Wissen heraus beurteilen kann.

Dies trifft in besonderem Maß auf Auftraggeber einer Verdachtsflächenerkundung zu. Diese haben mit den kontaminierten oder kontaminationsverdächtigen Flächen ein Problem, das sie allein nicht lösen können. Sie müssen dazu fremde Dienstleistungen in Anspruch nehmen, ohne dass sie im Detail wissen, wie diese aussehen müssen. Die Qualität kann daher nur ansatzweise beurteilt werden, es soll aber nicht zu teuer sein. Aus diesem Ansatz heraus ergibt sich dann oft Erstaunen oder Unverständnis darüber, dass „ein Stück Gutachten“ eine so weite Preisspanne haben kann.

Die Anbieter der Dienstleistungen auf der anderen Seite haben z. T. durchaus hohe wissenschaftliche Ansprüche an ihre Arbeit. Sie müssen aber auch wirtschaftlich arbeiten und Geld verdienen. Es ist doch viel einfacher, sich eine allgemeine Qualitätsbescheinigung zu besorgen, als 50 potentielle Kunden einzeln davon zu überzeugen, dass man gute Qualität liefern kann und will. Je exotischer und wohlklingender die Bescheinigung oder das Zertifikat, desto mehr kann man den Kunden (hoffentlich) damit beeindrucken, vorausgesetzt, dieser kennt die wahren Hintergründe nicht genau genug. Wie findet man also die „richtige“ Qualität?

Mit Leistungen unzureichender Qualität, das merkt jeder Auftraggeber bald, werden die gestellten Anforderungen nicht erfüllt. Die Folge sind Nachträge, Zeitverluste, unangenehme Erörterungstermine, zusätzliche Auflagen der zuständigen Behörden und damit immer zusätzliche Kosten, die oft weit über das hinausgehen, was ausreichende Qualität mehr gekostet hätte. Wenn man denn hätte erkennen können, was ausreichende Qualität ist. Die Erfahrung zeigt, dass die Zusicherung des Auftragnehmers: „Wir haben so viel Erfahrung und selbstverständlich an Alles gedacht“ nicht immer nur zu Gunsten des Auftraggebers ausgelegt wird, denn vielleicht sind mit „Alles“ auch die dicken Nachträge gemeint.

Im Rahmen einer Qualitätssicherung bei Maßnahmen nach dem BBodSchG sind also beide Seiten gefordert:

·       Der Auftraggeber, indem er seine Anforderungen möglichst konkret definiert (oder definieren lässt) und nach Erfüllung der Leistung diese auch prüft und ggf. nachbessern lässt.

·       Der Auftragnehmer, indem er die Anforderungen des Auftraggebers hinterfragt, diesen bei Hinweisen auf Diskrepanzen berät, sich an die an seine eigene Arbeit gestellten Qualitätskriterien hält und die vertraglich vereinbarten Leistungen in vollem Umfang erfüllt.

Der Weg der OFD Hannover

Der Einsatz von freiberuflich tätigen Architekten und Planern oder Bausachverständigen auf der Grundlage der RBBau gehört seit Jahrzehnten zur Routine bei den Bauverwaltungen. Die Bestimmungen des BBodSchG und der BBodSchV bringen in dieser Hinsicht nichts Neues. Denn ein grundsätzlicher Unterschied besteht zwischen z. B. der Renovierung einer Heizungsanlage in einem öffentlichen Gebäude und der Untersuchung einer Liegenschaft auf Bodenkontaminationen nicht. In beiden Fällen ist zunächst eine Bestandsaufnahme durchzuführen. Dann sind Ziele zu definieren, Alternativen der Umsetzung abzuwägen, Leistungsbeschreibungen aufzustellen, Leistungen zu beauftragen und zu kontrollieren.

Im Vordergrund des Interesses steht für die Bauverwaltung auftragsgemäß die „ordnungsgemäße Erfüllung der Bauaufgabe“, also das Ergebnis der Arbeit, die fertig erbrachte mängelfreie Leistung. Diese muss vor Vertragsabschluss möglichst genau beschrieben werden, damit am Ende die Qualitätskontrolle durch einen Soll-Ist-Vergleich vorgenommen werden kann. Dass dabei die fachliche Qualifikation des freiberuflich Tätigen eine wichtige Rolle spielt, steht außer Frage. Die Bauverwaltung beurteilt diese aber weniger anhand eines formalen Kompetenznachweises, als vielmehr anhand von Referenzen und Nachweisen über bereits erfolgreich abgeschlossene ähnliche Aufträge. Dieses Vorgehen ist nicht "altlasten-spezifisch", sondern gilt für alle Planungsaufgaben.

Leistungen, die nicht durch die Formulierungen, Interpretationen und Schlussfolgerungen im Gutachtentext nachvollziehbar und überprüfbar werden, also z. B. Probennahme, Vor-Ort-Messungen und Analytik, lassen sich zwar - wie auch beim konstruktiven Bau - vor Ort stichprobenweise überprüfen, jedoch bedarf es dazu normierter oder Norm ähnlich festgeschriebener Verfahren, die zur Anwendung vereinbart und deren Einhaltung dann überprüft werden kann. Hierzu wurde 1995 die Verwaltungsvereinbarung der OFD Hannover und der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) „über Anerkennung und Überwachung von Prüflaboratorien im Rahmen von Erkundung und Bewertung kontaminierter Flächen“ abgeschlossen. Mit dem Nachweis des bestandenen Kompetenzbestätigungsverfahrens liegt dann für die Bauverwaltung der Beleg vor, dass das Unternehmen die „Anforderungen an Probennahme, Probenvorbehandlung und chemische Untersuchungsmethoden auf Bundesliegenschaften“ der o. a. Verwaltungsvereinbarung kennt und in der Lage ist, diese zu erfüllen. Dabei wurde in der Neufassung der Anforderung vom Febr. 2001 der Anhang 1 der BBodSchV komplett übernommen und um einige Hinweise und Anmerkungen ergänzt, die sich aus praktischen Erfahrungen auf Bundesliegenschaften ergeben.

Damit ist eine entscheidende Voraussetzung für eine erfolgreiche Zusammenarbeit gegeben. Eine Garantie für die Erfüllung der Anforderungen im Einzelfall ist damit aber nicht verbunden. Dies muss durch die „Produktkontrolle“ überprüft werden, sowohl vor Ort wie auch im schriftlichen Untersuchungsbericht.

Die Bundesländer bereiten z. Z. im Hinblick auf § 18 BBodSchG Notifizierungsverfahren für die Anerkennung von Sachverständigen und Untersuchungsstellen vor. Die OFD Hannover unterstützt ein zukünftiges gesetzlich geregeltes Verfahren der Bundesländer für die Bestätigung der Kompetenz der Laboratorien/Ingenieurbüros als Voraussetzung für die Notifizierung und beabsichtigt, ihr eigenes Kompetenzbestätigungsverfahren darin aufgehen zu lassen, vorausgesetzt es werden wirklich bundesweit vergleichbare Verfahren etabliert. Auch sollten die mühsam etablierten Qualitätsstandards nicht wieder aufgeweicht werden.

Erfahrungen und Ausblick

Diesem bundesweit einheitlichen Kompetenzbestätigungsverfahren für die Probennahme und Analytik haben sich inzwischen rund 200 Laboratorien und Ingenieurbüros angeschlossen. Die mittlerweile 7-jährigen Erfahrungen wurden zur kontinuierlichen Verbesserung des Verfahrens genutzt und haben zu einer hohen Akzeptanz geführt. Nicht nur die Finanzbauverwaltungen, auch andere private und öffentliche Auftraggeber greifen inzwischen auf dieses Instrument der Qualitätssicherung zurück.

Weitere Informationen sind auch dem Internet-Eintrag der OFD Hannover unter http://www.ofd-hannover.de/bgws im Menü „Anerkennung“ zu entnehmen und in den Arbeitshilfen Boden- und Grundwasserschutz (http://www.Arbeitshilfen-BoGwS.de) enthalten.

Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen aber auch, dass die Umsetzung theoretischer Qualitätssicherungssysteme in die Praxis nicht reibungslos verläuft. Anspruch und Realität klaffen oft weit auseinander.

Mehr oder weniger lückenhafte Dokumentationen der Probennahmen und Vor-Ort-Untersuchungen sind die Regel, auch bei akkreditierten Unternehmen. Hier hilft nur die konsequente Forderung von Nachbesserungen. Selbst wenn im Auftrag eine umfassende Dokumentation nicht explizit gefordert ist, hat sich ein nach DIN EN ISO/IEC 17025 ("Allgemeine Anforderungen an die Kompetenz von Prüf- und Kalibrierlaboratorien", Ausgabe April 2000) akkreditiertes Unternehmen verpflichtet, den Auftraggeber auf alles hinzuweisen, was einen Einfluss auf ein Meßergebnis haben kann. Das deckt in der Regel eine umfassende Dokumentation ab.

Eine schlüssige Beschreibung der Untersuchungsziele und eine Begründung des Vorgehens bei der Probennahme, wie in der BBodSchV gefordert, fehlt fast immer. Kaum ein Gutachter scheint in der Lage, schriftlich festzuhalten, warum die gewählte Vorgehensweise voraussichtlich zu den gewünschten Informationen führen wird und was ihre Vorteile gegenüber anderen Möglichkeiten sind. Die staatliche Bauverwaltung benötigt jedoch auch nach den Bestimmungen des Haushaltsrechts eine Begründung für den wirtschaftlichen und effektiven Einsatz öffentlicher Mittel.

Weitere Forderungen der BBodSchV etwa nach der Aufnahme und Dokumentation wesentlicher Bodenparameter entsprechend der Bodenkundlichen Kartieranleitung werden fast immer ignoriert. Methoden der Baugrunderkundung dominieren noch immer die Untersuchungen nach BBodSchG, für die sie nicht ausgelegt sind. Dies geschieht oft genug aus Mangel an Fachwissen über bodenkundliche, geologische, hydraulische und chemische Zusammenhänge bei Probennehmern, Gutachtern, Labors aber auch bei zuständigen Bodenschutz- und Wasserbehörden.

Wenig fachgerechte und unsachliche Wortwahl sowie Abweichungen von eingeführten Begriffen prägen viele der gelieferten Berichte. Da werden „Altlasten untersucht“ (obwohl die Gefahr erst nach Bewertung der Untersuchungsergebnisse festgestellt werden kann), „sanierungswürdige“ (statt -bedürftige) Kontaminationen gefunden, „Filterkies“ der Körnung 1 - 2 mm (also Sand) eingebaut, „Quartärmächtigkeiten“ erbohrt (obwohl „Quartär“ der Name eines geologischen Zeitabschnitts ist) und schon die Beschreibung der Untersuchungsergebnisse mit wertenden Zusätzen („verseucht“, „extrem erhöht“, „stark belastet“ usw.) gespickt, wobei bevorzugt die gemessenen Maximalkonzentrationen dargestellt werden. Auch diese „Kleinigkeiten“ sind Indikator für Qualitätsbewußtsein.

Gelegentlich scheint es, dass die umfassenden (nicht neuen, aber erstmals bundeseinheitlich festgeschriebenen) Forderungen der BBodSchV und einschlägiger Richtlinien und Normen zu einer fachlichen Überforderung der Akteure führt und daraus noch weniger durchdachte Lösungsansätze und Aktionismen resultieren, als dies noch vor 10 Jahren gängige Praxis war. Der heutige Stand der Praxis bei der Erkundung von schädlichen Bodenveränderungen hinkt jedenfalls hinter dem aktuellen Stand von Technik und Wissenschaft weit hinterher.

Ohne Sinn und Verstand werden billige Messwerte produziert und blind geglaubt. Dabei werden Sachverständige und Sachbearbeiter in Fachbehörden eigentlich überflüssig, denn eine Bewertung allein durch numerischen Vergleich von Analysenergebnissen mit Prüf- oder Maßnahmenwerten bringt der dümmste Computer zustande.

Oft bestimmt die Verfügbarkeit einer Methode ihren Einsatz, nicht die Nortwendigkeit aus der Fragestellung heraus. Vorgegebene Anforderungen werden mit fadenscheinigen Argumenten umgangen. Eine andere Methode wäre vielleicht geeigneter oder preisgünstiger, steht dem Beauftragten aber nicht zur Verfügung oder ist ihm nicht bekannt und wird daher nicht eingesetzt.

Es erscheint zunehmend fraglich, ob die politische Entscheidung der Privatisierung der Akkreditierung sachdienlich war. Der wirtschaftliche Druck nötigt offensichtlich immer mehr zu Kompromissen, die im Endstadium das Verfahren ad absurdum führen. Die Hinweise mehren sich, dass Qualitätsvorgaben nur bei direkter Kontrolle eingehalten werden und Verstöße gegen Abmachungen nicht mit der nötigen Konsequenz geahndet werden.

Bezüglich der Qualitätssicherung bei der Untersuchung von Verdachtsflächen sind vor allem die Fachbehörden gefragt, durch vermehrten Einsatz von Personalkapazität und Fachkompetenz den Vollzug des Bodenschutzrechts in die Bahnen zu lenken, die das Gesetz vorgibt. Den selbst betroffenen und verpflichteten Verwaltungsbehörden gehen sonst bei der ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben allmählich die Argumente aus, und das Qualitätsniveau wird sich auch hier merklich absenken mit Folge unzureichend abgesicherter Entscheidungsgrundlagen und dem Risiko volkswirtschaftlicher Millionenschäden durch Fehlentscheidungen.